ПУБЛИКАЦИИ

Итоги
За 9,5 лет дачной амнистии зарегистрированы права ориентировочно на 12 млн объектов недвижимости, в том числе на 2,5 млн индивидуальных жилых домов и 7 млн земельных участков. По данным национальных докладов о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, граждане имеют в длительном владении 35 - 40 млн земельных участков, подпадающих под дачную амнистию. Примерно на половине участков есть строения, которые представляют некую ценность. Таким образом, «общий план» дачной амнистии – 50 - 60 млн объектов, и до хорошего результата при сегодняшних темпах нужно еще 20-30 лет.
Конечного законодательного срока дачной амнистии не существует, за исключением домов для ИЖС (теперь – до 1 марта 2018 года). От самого результативного 2009 года темпы снизились в среднем в три раза, в 2014 году зарегистрировано всего 868 тыс. объектов.
В чем причины нежелания людей регистрировать свою недвижимость

Правительство РФ приняло постановление, в соответствии с которым начало комплексных кадастровых работ отодвинуто на 2 года, а объем финансирования на 2017-2019 г.г. таков, что можно говорить о 5-летнем замораживании участия государства в решении вопроса, касающегося практически каждого россиянина.

Немного истории

Частная собственность на землю появилась в России в 1991 г. Параллельно с передачей в собственность граждан и предприятий земельных участков происходило становление систем государственного кадастра недвижимости (ГКН) и регистрации прав собственности. ГКН представляет собой систематизированный свод сведений об объектах недвижимости, в частности для участков земли – это: адрес, площадь, категория, разрешенное использование, уникальный номер, координаты границ и пр. Сведения ГКН призваны защитить права собственников и владельцев земли, индивидуализировать и описать объекты для целей налогообложения, используются для решения правовых, экономических, социальных, экологических и управленческих задач. С момента вступления в силу Земельного кодекса РФ (2001 г.) до середины 2008 г. сведения о границах участков, установленные в результате межевания, должны были в обязательном порядке заноситься в ГКН. В настоящее время для участков, предоставленных гражданам до 2001 г. для индивидуального жилищного строительства, садоводства, огородничества, дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, то есть на которые распространяется так называемая «дачная амнистия» (федеральный закон 93-ФЗ от 30.10.2006 г.), межевание не является обязательным. Однако очевидно, что при установленных и отраженных в ГКН границах права землевладельцев защищают существенно лучше, поэтому многие собственники за свой счет проводят межевание. По данным национальных докладов о состоянии земель в РФ, гражданам принадлежит около 40 млн земельных участков, то есть практически каждая российская семья в расширенном понимании имеет земельный участок. За 9 лет «дачной амнистии» граждане зарегистрировали права ориентировочно на 12 млн объектов недвижимости, из которых 7 млн – земельные участки. Из примерно 60 млн земельных участков, сведения о которых содержатся в ГКН, около половины имеют границы с координатами.

Кадастровые работы, включая межевание, выполняются кадастровыми инженерами (более 30 тысяч), имеющими соответствующий сертификат и работающими в составе юридических лиц или как индивидуальные предприниматели.

К большому сожалению, производить межевание участков за приемлемые цену и сроки с каждым годом становится все сложнее и сложнее. Происходит это из-за большого количества ошибок в координатах уже стоящих на кадастровом учете участков. Пока кадастровая карта имела низкое «заполнение», новые межевания не всегда выявляли наложения, смещения, неточности формы, пересечения, чересполосицу и другие ошибки в описании границ участков. Иное дело – сегодня. Самый неприятный, но все более вероятный исход при проведении межевания в настоящее время - это спор по кадастровым границам, разрешаемый в судебном порядке.

Если межевание небольшого индивидуального участка стоит сейчас в среднем от 5 до 15 тысяч рублей (меньшее значение – сельские районы «провинции», большее – пригороды мегаполисов, включая Москву и Санкт-Петербург), без учета иных юридических работ, то межевание с судебным процессом может «потянуть» на 100-150 и более тысяч рублей и как минимум 4-6 месяцев по времени. Большинство собственников не готовы за свой счет исправлять чужие кадастровые ошибки, ведь, как правило, «судебный спор» создан искусственно иными лицами, у соседей нет друг к другу претензий по физическим границам принадлежащих им земельных участков.

Называется целый букет причин, по которым возникли ошибки в границах участков в ГКН. Перечислим некоторые. 1. Использование при межевании разных систем координат (местная, условная, государственная), работа в которых производится с разной точностью и не во всех случаях с возможностью пересчета координат границ из одной системы в другую. 2. Ошибки кадастровых инженеров в определении координат участков и ошибки работников отделов кадастрового учета (ОКУ) при занесении данных в ГКН и перенесении данных из иных систем учета (БТИ, земельные комитеты, пр.). 3. Недостаточная точность геодезического оборудования, использовавшегося для формирования кадастра в прежние годы. 4. Изменение требований законодательства в отношении предельной площади земельных участков. Кадастровые инженеры были вынуждены «обрезать» площадь земельного участка, чтобы он мог быть занесен в ГКН. Сегодня эта проблема стоит остро в отношении участков, подпадающих под «дачную амнистию». Если, по закону, допустимый размер «прирезок» - это площадь по минимальной норме предоставления участка соответствующей категории и целевого использования (например, 6 соток), то на безвозмездной основе кадастровые палаты разрешают прирезки в размере 10% от площади земельного участка по правоустанавливающему документу, что должно применяться только в отношении участков, норма предоставления которых не установлена. 5. Отсутствие актуальной картографической основы кадастра в некоторых регионах.6. Изменение по естественным причинам (в меньшую сторону) площади сельскохозяйственных земель с момента из занесения в ГКН в 90-е годы.7. Погрешности в координатах отдельных пунктов опорно-межевой сети и государственной геодезический сети, используемых для целей кадастра.

Получается, что «пушка не стреляла по 22 причинам, в том числе потому, что не была заряжена», и придумать что-то умное лет 15 назад, чтобы так не дискредитировать важнейшую государственную задачу формирования ГКН, было нельзя?

Масштаб бедствия

По официальным данным, 1,5 млн (ок. 5% от всех учтенных с межеванием) земельных участков в ГКН имеют наложения или пересечения. Как эти участки вообще могли быть поставлены на учет, который ведется в электронной форме, где все прекрасно видно? Но сейчас не об этом. Надо полагать, что это количество ошибок выявлено визуальным способом, то есть, такая часть участков на кадастровой карте (Публичной кадастровой карте, см. фото) накладывается на другие участки или располагается где-то посередине дороги, поперек улицы и т.п. Полное количество участков с ошибочными координатами многократно больше, и только инструментальные измерения могут достоверно выявить ошибку. Однако данные о «масштабах бедствия» есть. Так, например, в докладе Безбатько Г.Н.- руководителя СРО НП «Кадастровые инженеры» по Орловской области - на 4-м съезде кадастровых инженеров (Иркутск,15-17 июля 2015 г.) приводятся такие сведения: «… кадастровые инженеры отмечают, что в ходе подготовки каждого третьего, а то и второго межевого плана ими выявляются различного рода ошибки в кадастровых сведениях, и они сталкиваются с проблемами их исправления…». По данным нашей практики, в некоторых кадастровых кварталах Московской области количество выявляемых ошибок в сведениях по границам участков, имеющихся в ГКН, достигает 50-60%. Тушим свет.

Подобные проблемы часто возникают и у владельцев земельных участков, граничащих с землями гослесфонда. Ошибки в границах лесных участков также носят массовый характер, пересекают, по данным ГКН, границы участков иных категорий. Дело в том, что лесные участки поставлены на кадастровый учет, во-первых, с низкой точностью (например, по картам «десятитысячникам», т.е. когда в 1 мм карты – 10 м в натуре), во-вторых, без согласования границ с собственниками, граничащих с лесфондом участков, что соответствует действующему законодательству, и, в-третьих, при обычном высокомерном отношении ответственных за ведение лесного кадастра организаций к выявившим кадастровые ошибки сторонним лицам. Как правило, споры решаются в суде, что совершенно не комфортно и затратно.

Выявленная кадастровая ошибка в координатах стоящего на учете участка отнюдь не всегда исправляется и даже наоборот – может становиться источником дополнительной кадастровой ошибки нового межевания.Есть ли в стране хотя бы один кадастровый инженер, который обнаружив кадастровую ошибку по смежным земельным участкам, обязательно проявляет принципиальный подход, заключающийся в том, что эта ошибка будет исправлена за его счет или за счет коллеги, так как заказчик нового межевания, как правило, расходы нести не готов, а коллега, допустивший ошибку, не обязательно ее признает, если он еще не закрылся или уже не работает в иной фирме? Мы не исключаем, скорее, полагаем, что по финансовым причинам, особенно при небольших отклонениях,уточняемый участок будет привязан к уже имеющимся, а не отображен по фактическому местоположению.

Если же кадастровый инженер готовит межевой план для исправления кадастровой ошибки, нередко ОКУ принимает решение об отказе в ее исправлении. Так как в данном случае все определяет субъективное мнение специалиста, которому может показаться недостаточным обоснование кадастровой ошибки, приведенное кадастровым инженером. В таком случае заказчику кадастровых работ остается только идти в суд.

Поэтому по совокупности причин ситуация с кадастром на ближайшие годы будет только усугубляться.

Определенные положительные новации ведения системы кадастрового учета сделаны в последнее время. Это и законодательные изменения, реализация положений соответствующей «дорожной карты», переход на исключительно электронный документооборот между кадастровыми инженерами и ОКУ, обязательное членство в СРО, страхование ответственности кадастровым инженером, досудебное обжалования отказов ОКУ в постановке объекта на кадастровый учет (с 2016 г.), возможность исправления ОКУ кадастровой ошибки без участия правообладателя и др. Однако очевидно, что на ранее допущенные ошибки в ГКН эти мероприятия существенно не влияют.

Особые надежды, как правообладатели недвижимости, так и кадастровые инженеры, возлагали на комплексные кадастровые работы (ККР) (№ 447-ФЗ от 22.12.2014), призванные заполнить «белые пятна» кадастра, включая объекты капитального строительства, и исправить многочисленные ошибки в границах земельных участков, муниципальных образований, территориальных зон и пр.

ККР – это полная инвентаризация определенной территории, как минимум в пределах одного кадастрового квартала. Источниками финансирования ККР должны быть бюджеты различного уровня. Поскольку в муниципальных и региональных бюджетах не хватает средств на более очевидные цели, основным источником финансирования ККР может быть только федеральный бюджет.

Финансы поют романсы

По мнению экс-министра Минэкономразвития А. Белоусова, высказанному им 9 октября 2012 г. на Госсовете, посвященном повышению эффективности управления земельными ресурсами, для проведения ККР в отношении 30 млн. земельных участков без границ необходимо 70 млрд. рублей, с возможностью снижения расходов до 20 млрд рублей при массовых работах. В текущих ценах, с учетом инфляции, это 27- 93 млрд руб. Правдоподобной кажется последняя цифра.

В соответствии с постановлением Правительства (№ 1301 от 01.12.2015 г.) начало ККР перенесено на 2 года (2017г.). На период 2017- 2019 г.г. на программу ККР предполагается выделить всего 5,038 млрд рублей, в том числе из федерального бюджета 4, 333 млрд рублей, из региональных бюджетов 0,705 млрд рублей, в первый год всего – около 0,926 млрд рублей. Покажем, что такой объем финансирования означает фактический отказ от ККР на период до 2019 г.

Для начала необходимо учесть, что сегодня в стране действует однолетний горизонт бюджетного планирования. Автоматического продления ККР в регионе или муниципалитете, чьи заявки будут удовлетворены, не произойдет. В первый год ККР (2017 г.) регионы (муниципалитеты) РФ будут «соревноваться» за общий объем дотаций из федерального бюджета менее, чем на 1 млрд рублей, в 2 последующих года – менее 2 млрд рублей в каждый год. Условием субсидирования ККР из федерального бюджета является собственное их финансирование регионом (муниципалитетом) в размере от 5% до 30%.

Можно предполагать, что муниципалитеты будут нацелены на проведение ККР в основном в городах, деревнях, садоводческих и дачных товариществах и т.п., рассчитывая охватить учетом в первую очередь незарегистрированные строения, а также земельные участки, отсутствующие в ГКН, для дополнительных налоговых поступлений. В соответствии с целевой программой развития кадастра и регистрации прав, в отобранном для ККР квартале таких участков должно быть не менее 40%. С запасом в сторону уменьшения затрат на кадастровые работы на один новый объект это будет означать, что новые межевания, а также исправления кадастровых ошибок будут производиться в отношении небольших земельных участков. Средневзвешенная цена на межевание одного такого участка по стране может быть оценена в 5-6 тысяч рублей. Снижение цены кадастровых работ от эффекта масштаба не превышает, как правило, 50%. С учетом того, что в одном кадастровом квартале будут и крупные новые участки (с большей стоимостью работ), например, земли общего пользования, неучтенные строения, а также большое число участков (см. выше) с ошибочными координатами, что неизбежно будет выявлено и потребует исправления, по самой оптимистической оценке – на внесение в ГКН одного нового земельного участка потребуется не менее 2,5-3 тысяч рублей. Схемы «Мы только исправим уже сделанные ошибки» или «Мы только отмежуем новые участки» не приемлемы по определению ККР. Расчетной единицей в оплате ККР наглядно будет считать участки с впервые определенными границами, учитывая обязательность составления межевых планов, которыми исправляются и старые ошибки в координатах.

Тогда в каждый год проведения ККР в среднем по РФ один муниципальный район (из 1823) может рассчитывать на получение 0,5 – 1 млн. рублей, чего, возможно, хватит на учет 200-400 новых земельных участков или проведение работ в одном-двух кадастровых кварталах. Так как муниципальные бюджеты за такие суммы ставят одну новогоднюю ёлку на городской площади, выпиливают с утилизацией 30 сухих деревьев и обрезают столько же живых или вывозят 9 тонн металлоконструкций от несанкционированных парковок («ракушек», столбиков, цепей) (все примеры реальные), можно предположить, что муниципалитетам будет совершенно не интересно что-то делать при таком конечном результате. Ведь есть еще непредвиденные риски новой работы, например, проблемы взаимодействия с правообладателями недвижимости, затраты на подготовку конкурсной документации, организации взаимодействия членов согласительных комиссий ККР и пр.

Очень скромно выглядит и конечный результат ККР по завершению целевой программы – ориентировочно 2 млн новых учтенных земельных участков с установленными границами из 30 млн. участков без границ. Не меняет общий итог и ограничение числа субъектов РФ, участвующих в ККР, с перераспределением средств в пользу остальных. Ожидаемая доля земельных участков, учтенных в государственном кадастре недвижимости, с границами, соответствующими требованиям законодательства к 2019 г. должна составить 54,9%.

Не исключена ситуация, что выделенные на ККР средства будут в значительной степени израсходованы на организационно-технические мероприятия, а реальные кадастровые работы будут произведены на еще меньшем числе объектов недвижимости.

Что будет и что делать

Денег на ККР в ближайшие годы, а скорее всего, и на горизонте в 10 лет не предвидится. Хорошо, если после прохождения «пика кризиса» и расходования резервных фондов, останется на выплату пенсий и зарплат бюджетникам. Поэтому к ситуации можно только приспособиться, изменить взгляд на нее. Сделаем это прямо сейчас.

Итак, к 2019 г. почти 55% земельных участков будут иметь «точные» границы. При этом основная часть границ будет определена в ГКН с погрешностью, которая не влияет существенно на установление фактического местоположения земли: в пределах нескольких метров. Терпимо.

Отраженные в кадастре участки с границами отчасти формируют дополнительное количество объектов с границами. Например, если ваши соседи слева и справа провели межевание правильно, или хотя бы с систематическим сдвигом (погрешностью), местоположение вашего участка установлено соседскими границами, хотя и не отражено в ГКН.

Основная доля земельных участков без межевания, находящихся во владении граждан, предоставлена им 15 и более лет назад, учтена в ГКН, участки огорожены и используются. Неясностей с границами у этих участков нет. По крайней мере, индивидуальная идентификация таких участков с табличкой на заборе не ниже, чем у наших квартир, которые пока никто не предлагает межевать по причине «неустановленного» расположения последних в пространстве. Если не страдать «кадастровым фетишизмом», то реальному забору вокруг своего участка надо бы доверять больше, чем электронным границам, точность которых у землепользователей нет возможности проверить, разве что стать кадастровым инженером. С такими «неточными» границами можно жить бесконечно долго, если бы не одно но.

Федеральным законом с 1 января 2018 г. установлен запрет на отчуждение земельных участков, «границы которых не установлены в соответствии с земельным законодательством». (Примечание автора 23.07.2017: данное ограничение удалено из законодательства. По крайней мере, найти его в законодательстве на сегодняшний момент не удается.). Это необоснованное и чрезвычайно жесткое принуждение к кадастровому учету земли с проведением межевания. С точки зрения главного государственного интереса (налогообложение) в этом нет никакой необходимости. Получается, что ради «современного вида» ГКН в жертву приносится целый ряд важнейших соображений. Во-первых, около 3-3,5 млн собственников, воспользовавшись «дачной амнистией», напрасно потратили свое время (от 5 рабочих дней на участок) и деньги, чтобы осуществить государственный кадастровый учет земли без межевания и государственную регистрацию прав. Никаких предупреждений, что свидетельства о собственности на участки без межевания будут носить временный характер, не было. Если бы было иначе, для чего собственники стали бы регистрировать свои права на «временной основе»? Во-вторых, требованием обязательного межевания участка для сделки с ним закону придается обратная сила, что недопустимо. Кстати, соответствующее исключение в отношении участков без межевания, зарегистрированных в соответствии с установленным порядком, было в законодательстве и аннулировано последними поправками (ФЗ-447) . В-третьих, не во всех случаях собственники могут произвести межевание земли. Например, если для корректного межевания требуется устранить ошибку в координатах нескольких десятков участков в ГКН (см. выше). Что можно считать мерой «разумной жестокости» требования обязательного межевания, в денежном выражении? 100-150 тысяч рублей или все-таки 20-30, учитывая, что две трети населения вообще не имеют сбережений и живут от зарплаты до зарплаты? Только необязательность межевания участков, если проблемы установления границы обусловлены ранее сделанными ошибками в ведении кадастра, позволяют не прекращать гражданский оборот земли по причинам, за которые собственник не может нести ответственность. В-четвертых, собственники могут, но не хотят межевать участки на фиктивную площадь и фиктивные границы по причине несоблюдения ОКУ требований законодательства по допустимым размерам «прирезок». Устранение данного коррупционного проявления существенным образом увеличит количество участков с установленными границами. В редких случаях землепользователи хотят оформить больше земли, чем у них фактически есть в сложившихся границах.

Будет продолжаться наполнение кадастра в рамках инвестиционных проектов, оформления государственных земель, участков юридических лиц.

Однако можно утверждать, что не менее половины новых участков с межеванием в ближайшие 5-10 лет – это малые участки индивидуальных собственников, которые в первую очередь нуждаются в рациональном поведении властей. Что можно предложить, не рассчитывая на ККР, чтобы по возможности не усугублять имеющиеся проблемы?

Во-первых, снизить затраты землепользователей на судебные разбирательства. В частности, это можно сделать в рамках государственной помощи СРО по кадастровой деятельности на обучение и работу по фиксированным расценкам кадастровых инженеров - судебных экспертов или представителей СРО, имеющих соответствующий статус в рамках СРО. Надо заметить, что уже сегодня во множестве случаев суды принимают заключения кадастровых инженеров в качестве доказательства по земельным спорам, хотя и не обязаны это делать по процессуальному законодательству.

Во-вторых, предусмотреть финансирование из госбюджета работ кадастрового инженера по устранению ошибки в координатах учтенного в ГКН участка, совершенную другим кадастровым инженером, если иной порядок исправления ошибки не возможен. Целесообразно делать это через региональную СРО по кадастровой деятельности.

В-третьих, выделить средства организациям лесфонда на согласование границ лесных участков с иными землепользователями. До проведения этих согласований считать смежные границы лесфонда с иными участками - временными, подлежащими уточнению при индивидуальных межеваниях.

В-четвертых, установить жесткий регламент контроля отказов ОКУ прирезок площади земельных участков, допускаемых законодательством. Сегодня ОКУ может ограничиться формальной отпиской, не основанной на законе. Каждый кадастровый инженер может показать стопку таких отказов. Но не будет, т.к. ему с этим ОКУ надо и дальше работать.

В–пятых, отменить запрет на сделки с участками без межевания, зарегистрированные в соответствии с действовавшим законодательством.

В-шестых, установить на федеральном уровне предельные ставки налога на земельные участки «дачной амнистии» с межеванием на фиксированный период (например, до 2020 г.) не в 0,3%, а, например, в 0,2%. Данная льгота не покроет затрат на межевание, но простимулирует собственников. Поскольку кадастровая стоимость земли повсеместно завышена, это будет тем более своевременно.

В-седьмых, пора вспомнить про подзабытую властями «дачную амнистию», например в виде нереализованного 8-й год поручения Конституционного суда, разрешающего регистрацию проживания в садовых домах, сельского тарифа, индивидуального абонирования, двухрежимных счетчиков на электроэнергию для садоводов и пр.

Косвенное софинансирование государством затрат индивидуальных собственников на межевание земли и прочая сопутствующая помощь, возможно, позволят сохранить в ближайшие годы темп уточнения кадастровых сведений о земельных участках на текущем уровне.

Автор: Геннадий Савинов, заместитель генерального директора по развитию «Агентства недвижимости «Истра-Город», 08.01.2016 г.